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Evaluación de la aplicación de la legislación de residuos

Octubre/99

A lo largo de los tres últimos años ha variado significativamente el marco jurídico en el que se desarrolla la gestión de los anteriormente llamados Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y ahora de forma más simplificada Residuos Urbanos (RU).

Hasta hace poco la normativa básica para este tipo de residuos estaba constituida por la Ley de 1975 sobre desechos y residuos sólidos urbanos, que establecía la competencia de los Ayuntamientos para la recogida y tratamiento de aquellos, pero que no apuntaba ningún tipo de gestión que no fuera el vertedero. Ahora esta ley está derogada y el marco legal lo constituyen la Ley y el Reglamento de envases, la Ley de residuos y, más recientemente, la Directiva sobre vertederos.

De esta normativa que ha entrado en vigor, la primera en elaborarse fue la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases. Esta ley traspuso con retraso, como suele ser habitual en nuestro país, la correspondiente Directiva94/62/CE que, más que para impulsar en profundidad la disminución de los residuos de envases o su recuperación , fué concebida para armonizar las medidas de cada estado miembro sobre la gestión de los envases y para garantizar el funcionamiento del mercado comunitario evitando obstáculos y desigualdades en el comercio de las empresas europeas.

Esta ley fija unos objetivos mínimos de reciclado de los envases muy bajos (el 25% en el año 2001, y un 15% por cada uno de los materiales de envasado) y propicia, además, la posibilidad de la incineración al exigir un porcentaje mínimo de "valorización". La ley obliga a reducir al menos un 10% en peso de la totalidad de los residuos de envase generados, pero el Reglamento que la desarrolla (R.D. 782/98) estableció que para ese cálculo abría que considerar el aumento de la cantidad total de productos envasados consumidos en ese año respecto del año de referencia, con lo que se tergiversa el objetivo de la reducción.

Para que todas las empresas que tienen que ver con el ciclo de vida de los envases lograran los objetivos de recuperación de los materiales de envase se ofrecieron dos sistemas opcionales: el de "Depósito, Devolución y Retorno", que nunca hasta ahora ha sido puesto en práctica porque no podía interesar a ninguna empresa, y que consiste en el cobro de una determinada cantidad por cada envase, que posteriormente se devuelve al consumidor al entregar este al comerciante el envase usado para su recuperación. Conviene tener claro que este sistema no es el tradicional para el retorno y reutilización de las botellas de cerveza o refrescos, que se sigue utilizando ampliamente en hostelería.

La segunda opción, que es la que ha interesado a las empresas, es la de los "Sistemas Integrados de Gestión" (SIG). Se constituyen estos en virtud de acuerdos privados, y posteriormente autorizados por las Comunidades Autónomas, entre los agentes económicos implicados, para con los fondos recaudados entre ellos, cuya cuantía ellos mismos determinan, costear la recogida de envases (no necesariamente selectiva, aunque normalmente sí).

Los SIG financian el sobrecoste que les supone a los Ayuntamientos la recogida y separación de dichos residuos de envase, mediante la firma de Convenios de Colaboración con las Comunidades Autónomas. El problema es que según este procedimiento los Ayuntamientos ven condicionada una posible gestión más avanzada de sus basuras y no participan en la fijación del precio que han de pagar las empresas adheridas a los SIG. Al principio se calculaba que el sobrecoste total de esta gestión de envases estaría por encima de los 60.000 millones de pesetas al año. Ahora la cifra que hablan de aportar a las entidades de los SIG está por debajo de los 30.000 millones. Para colmo, muchas de las empresas "apuntadas" a estos sistemas se resisten a pagar sus cuotas.

Los SIG creados hasta ahora, que tienen carácter de asociación sin ánimo de lucro y que están identificados mediante el símbolo que habitualmente vemos en los envases consistente en unas flechas que se entrelazan en un círculo, son Ecovidrio y Ecoembalajes (también conocida por Ecoembes). Esta última entidad ha anunciado que el coste del "punto verde", es decir la cantidad que cada empresa adherida a este SIG tiene que poner por cada envase puesto en el mercado, no aumentará en el año 2000 respecto a 1999. Ecoembes es el Sistema que agrupa al mayor número de empresas (unas 10.500) pertenecientes a las industrias fabricantes de productos de consumo que utilizan algún tipo de envase (es decir casi todas), a las cadenas de distribución y comercios en general, a los fabricantes de envases (de casi todos los materiales) y a las empresas de reciclaje de dichos materiales.

¿Puede pensarse que la puesta en marcha de esta normativa está mejorando la situación de los envases desde el punto de vista medioambiental? La respuesta que damos es claramente que nó. En realidad para lo único que va a servir es para forzar la recuperación de unos porcentajes un poco mayores de algunos materiales de envasado. En concreto del plástico y de los bricks, que estaban, por cierto, en niveles de reciclado ridículos. Ahora van a tener que llegar, es posible que con trampas, a un 10% para abril del 2000 o a un 15% para junio del 2001, lo que tampoco parece que sea como para dar gritos de alegría. Según la propia asociación de empresas del plástico, de las 953.000 Tn de envases plásticos que se produjeron en 1998, solo se reciclaron 72.000, es decir, un 7´7%. El papel y el vidrio, por su parte, no es necesario que hagan esfuerzos especiales puesto que ya alcanzan los objetivos mínimos de recuperación por materiales.

A pesar de ello, ahora se está discutiendo en Bruselas una propuesta de mejora de la Directiva de envases que está encontrando fuertes reticencias en la mayoría de los países miembros, tanto que han aplazado dicha modificación hasta otra reunión a final de año. La propuesta de la Comisión incluía ampliar los niveles mínimos de reciclaje hasta el 45% global y hasta un 25% por cada material, todo ello a conseguir en el 2006. Les parece mucho esfuerzo y ha primado, como siempre, los intereses económicos y las presiones de los grupos industriales.

Pero hay un aspecto importantísimo para nosotros en el que esta normativa no está consiguiendo resultado alguno. Se trata de reducir la producción y el consumo de envases. La propia Ley de envases deja abierta la puerta para que las Comunidades Autónomas mejoren el objetivo de reducción (el 10% que hemos comentado anteriormente) y establezcan medidas de tipo económico, fiscal o administrativo (prohibiciones y condicionantes a determinados tipos de envase o de materiales). Sin embargo poco o nada se ha hecho en este sentido.

Los envases constituyen la fracción de los residuos urbanos que más está creciendo y que en mayor grado contribuye al aumento global de las basuras. En los años 60 eran aproximadamente un 15% del cubo y ahora representan cerca del 40% en peso, porque en volumen sería más del 50%. Suponen, pues, alrededor de 3/4 partes de la basura no orgánica. El consumo de plásticos en el Estado Español en 1998, por ejemplo, fue de 93 kilos por cada habitante: un 12% más que en 1997. La producción total en 1998 fue de 3.245.000 Tn, un 10% más que en 1997, aunque no todo, lógicamente, corresponde a envases.

Las razones de este aumento de los envases están en la imposición de los de un solo uso por parte de los productores de envases y de las empresas de distribución. Una economía tan globalizada fomenta los productos sobreempaquetados y con envases desechables en detrimento de los envases reutilizables (fundamentalmente de vidrio), que solo son posibles en circuitos cortos de comercialización.

Tampoco hay que olvidar otras razones de tipo más sociológico: el envase como reclamo publicitario, cambio en los estilos de vida, consumo de alimentos más preparados e industrializados y por tanto más envasados. Otra característica de la evolución de los envases es que han ganado terreno los envases mixtos (compuestos por varios materiales) más difíciles de reciclar y los que son o tienen algún componente peligroso (PVC, tintas con metales pesados).

Las medidas para frenar estas tendencias tienen que ser especialmente drásticas. No parece razonable pensar que los sectores económicos implicados adopten medidas voluntarias para evitar la proliferación aún mayor de envases, o que los consumidores, cada vez más cómodos y acomodaticios, fuercen un giro en dichas tendencias. Cuando nos refiramos al borrador del Plan Nacional de Residuos Urbanos volveremos sobre estas cuestiones.

Con varios años de retraso la Ley 10/98, de 21 de abril, de Residuos, transponía a la legislación española la Directiva 91/156/CEE que establecía el marco normativo de los residuos a nivel comunitario. Esta ley deroga, sustituyéndolas, la Ley de 1975 sobre Desechos y Residuos Sólidos Urbanos y la Ley de 1986 Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos.

La Ley 10/98 de Residuos establece el régimen jurídico básico de la producción y gestión de los residuos para, según el texto legal, prevenir su producción y fomentar, por este orden, su reutilización, reciclado y otras formas de valorización. A pesar de establecer esta jerarquía, que prima la prevención y la reutilización, a lo largo de la misma no se establecen los mecanismos necesarios para que se materialicen dichas prioridades. Regula, también, los suelos contaminados y abarca a todo tipo de residuos excepto las emisiones a la atmósfera, los líquidos y los radiactivos. Se aplica con carácter supletorio a los minerales, a los agrícolas y a los ganaderos.

Respecto de los Residuos Urbanos (RU) señala que su gestión es competencia de las Entidades Locales que la pueden realizar directa o indirectamente (a través de empresas privadas) y que los municipios están obligados a la recogida, el transporte y la eliminación de la basura. Entienden por "eliminación" el vertido de los residuos o su destrucción total o parcial (es decir, la incineración sin producción de energía, porque si es con aprovechamiento energético le llaman "valorización").

A partir del 1 de enero del 2001 los municipios de más de 5.000 habitantes estarán obligados a implantar sistemas de recogida selectiva. Por cierto que por "recogida selectiva" se entiende en la ley el sistema de recogida diferenciada de materiales orgánicos fermentables y de materiales reciclables, así como cualquier otro sistema de recogida diferenciada que permita la separación de los materiales valorizables contenidos en los residuos.

Esta ley básica para todo tipo de residuos no ha removido las condiciones de gestión de los residuos urbanos tanto como lo ha hecho la anteriormente comentada de envases, ya que el marco competencial y las prescripciones que impone son relativamente similares para este tipo de basuras a las que ya había anteriormente. La que sí va a provocar cambios en las pautas de gestión es la recientemente aprobada y publicada Directiva de vertederos.

Hasta ahora no existía legislación de ámbito estatal sobre las condiciones de autorización o funcionamiento de los vertederos. A partir de la aprobación definitiva de la Directiva 99/31/CE, de 26 de abril, relativa al vertido de residuos (publicada en el DOCE de 16-7-99) el panorama normativo de los mismos cambiará sustancialmente.

Las consecuencias previsibles de esto es que en el plazo de 10 años la mayoría de los 125 vertederos legales que existen en el Estado Español deberán cerrar o, bien, adaptarse a los nuevos requerimientos y que el coste de la tonelada de residuos urbanos a verter subirá de las aproximadamente 1.000 pts. actuales a unas 6 o 7.000 pts. Y hay quien cree que la tarifa de los vertederos podría ser aún mayor. Merece la pena que nos detengamos un poco en señalar cuáles son los aspectos más relevantes de la misma.

Se establecen una serie de requisitos para la apertura y funcionamiento de los vertederos respecto de su ubicación, del control de aguas y tratamiento de lixiviados, de la protección del suelo y del agua, del control de gases (metano), de la estabilidad y de las molestias (olores) y riesgos.

Además, existirá una obligación de pretratamiento de los residuos a admitir y se prohibirá el vertido de líquidos, materiales explosivos e inflamables, hospitalarios infecciosos, neumáticos usados y de cualquier otro que no cumpla con los otros requisitos de admisión. Será preciso instalarlos en terrenos adecuados o con membranas geotextiles, realizar un control o un aprovechamiento de los gases, así como restaurar los terrenos y realizar análisis de la situación hasta que dejen de entrañar riesgos.

Esta directiva será aplicable tanto a los vertederos de residuos no peligrosos (por ejemplo urbanos), a los inertes y, también, a los de residuos peligrosos (denominados, en ocasiones, depósitos de seguridad).

Todo esto parece que puede mejorar no solo las condiciones ambientales de los vertederos sino, incluso, ejercer una cierta presión para evitar, o al menos reducir, el vertido de una parte de los residuos y especialmente de los orgánicos. Pero el problema es que los periodos de adaptación de la directiva son demasiado amplios.

El plazo para que los actuales vertederos adopten sus requerimientos es de 10 años. Asimismo se determina que en 7 años los residuos municipales biodegradables destinados a vertederos deberán haberse reducido hasta el 75% de la cantidad total (en peso) de los residuos municipales biodegradables generados en 1995. En 10 años hasta el 50% y en 17 años hasta el 35% de los que se eliminaban en vertedero en aquella fecha. Es decir que estamos hablando de que hay que hacer un "esfuerzo" para aproximadamente el año ¡¡ 2016 !! de aprovechar (para compostaje o biogás) solo un 65% de la materia orgánica.

Por otra parte, esta directiva excluye de su ámbito de aplicación el esparcimiento de lodos para fertilización, la utilización de inertes en acondicionamiento o construcción de vertederos y el depósito de materiales no peligrosos o de inertes procedentes de minas o canteras.

El texto publicado finalmente de esta Directiva ha sido mutilado respecto de las enmiendas aprobadas por el Parlamento Europeo eliminando algunos requisitos concretos que este había planteado. Por ejemplo que la distancia mínima de los vertederos respecto de los núcleos de población debía ser de 0`5 Km. para los urbanos y de 2 Km. para los peligrosos, que el plazo de vigilancia después del cierre debería ser de 50 años, que el plazo para la adaptación de los vertederos existentes fuera de 7 años en vez de los 10 que se ha aprobado finalmente o que los estados miembros habrían de velar por la transparencia en la recogida de la información.

Las leyes sobre residuos fijan las competencias de los diferentes organismos sobre su gestión y establecen las obligaciones y límites jurídicos de la misma, ya hemos visto de qué manera y sirviendo a qué intereses. Después hace falta poner en marcha, con financiación, con objetivos y con mecanismos más específicos, las políticas de gestión de esos residuos. Para articular todas estas medidas hace falta planificar.

La propia Ley 10/98 de Residuos obliga al Ministerio de Medio Ambiente (MIMAM) a elaborar Planes Nacionales de Residuos, es decir, de todos y cada uno de los tipos de residuos. Para ello deberá contar con las Comunidades Autónomas y en su elaboración deberá incluir un trámite de información pública. La ley también obliga a las Comunidades Autónomas a elaborar sus propios planes y deja, sin embargo, a los Ayuntamientos libertad para ello.

Recientemente el MIMAM ha sacado a la luz pública un borrador de Plan Nacional de Residuos Urbanos (PNRU) que cubre el período 2000-2006.

Lo primero que llama la atención es algo que el propio Plan señala como una deficiencia: "la ausencia de estadísticas fiables en esta materia", "los datos que hay sobre R.U. son escasos, heterogéneos, contradictorios y poco fiables en general". Nosotros añadiríamos que, además, son muy antiguos: del 96, del 95 y hasta del 91 y 92. No parece un buen punto de partida para planificar estrategias.

Es interesante señalar alguno de los datos que figuran en él. La generación de residuos urbanos en el conjunto del Estado Español ronda los 17 millones de toneladas, lo que supone una media de 1´21 kilos diarios por habitante. La situación fluctúa entre los 0´81 kilos de Galicia y los 2´02 de Baleares. La composición media por materiales casi es preferible no darla porque son datos referidos a hace 8 años y desde entonces hasta ahora los porcentajes han podido variar sensiblemente.

En cuanto a los índices de reciclaje conviene dar algunas cifras. El del papel y cartón (abarca tanto a papeles gráficos como a envases) estuvo en 1998 en el 43´4% de lo que se consume (más de 5 millones de Tn al año). Respecto del vidrio se recicló un 37´3% en 1997. De los envases de acero se recicló un 23´2% en 1997 y de los de aluminio un 19%. Ya hemos dicho que la tasa de reciclado de los envases de plástico fué de 7´7% en 1998, aunque de llos un 68% tiene su origen en las industrias y comercios. De los bricks (envases mixtos o compuestos) el plan dice que solo se recicló un 2% en 1997, cuando en otros países de la U.E. están en tasas superiores al 20%. Habría, también, que determinar a qué se le llama reciclaje de estos envases.

En conjunto, y según datos de 1997, la tasa de reciclaje fue del 11´6%. Lo demás va a vertedero "controlado" ¡como el de Bens! (58´2%), incontrolado (12´2%), compostaje de lo orgánico (13´9%) e incineración (4´2%).

No nos detendremos mucho en comentar los principios rectores ni los objetivos generales del Plan, que contienen numerosas afirmaciones y criterios muy aceptables que podían haber salido de nuestra boca o nuestra pluma, sino que nos vamos a centrar en los objetivos concretos y en las medidas y mecanismos que se pretenden poner en marcha que, a la postre, son las que van a definir la política real sobre los residuos urbanos.

Para la primera prioridad que es la "reducción" de los residuos urbanos el borrador de Plan se plantea su estabilización en cifras absolutas para el año 2001 respecto a 1996. No parece un esfuerzo muy grande si consideramos, además, que la propia Ley de Envases obliga a reducir estos en un 10% para el mismo año.

Y a objetivos cortos, medidas abstractas. Quizás la más concreta sea la previsión de aumentar las tasas de basura que pagan los ciudadanos (que es competencia, en principio, municipal). La medida no nos parece rechazable puesto que puede estimular la disminución en la generación de residuos, pero hay que condicionarla en su aplicación a posibles efectos negativos sobre los sectores con escasas rentas y, en cualquier caso, buscar la discriminación individual en la producción de basuras para que sea realmente disuasoria.

De los 551.447 millones de pesetas previstos para todo el plan, a la primera prioridad se destinan 25.000 millones, es decir, un 5% del total. No es que la reducción de residuos se vaya a conseguir solo con dinero, pero el dato es significativo.

Una manera de reducir el volumen de residuos, y especialmente de los envases, es la reutilización de los mismos, lo que implica que no necesitan, o se aplaza mucho, su tratamiento como residuo. Desgraciadamente, y por razones que apuntábamos al principio, la reutilización ha quedado circunscrita casi únicamente a algunos usos del vidrio como envase. En concreto para agua (un 11´6% de ellas), bebidas refrescantes (18%), vino (2´8 a 4%) y, sobre todo, cerveza (65%, aunque la mitad de ese porcentaje corresponde al consumo en barriles de metal para bares).

A pesar de que es la segunda prioridad en la política de residuos urbanos (de la Unión Europea, del Estado Español, de las 19 Comunidades y Entidades Autonómicas y de la práctica totalidad de los Ayuntamientos) no conocemos ninguna medida significativa que se haya puesto en marcha para incentivar su uso en ningún ámbito.

Los objetivos que se marca el Plan en relación con ello no nos parecen ni mucho ni poco ( más o menos duplicar esos índices de reutilización, simplemente que no vemos que se articulen medidas concretas y suficientes para lograrlos. No nos parece mal que se actúe sobre el sector de la hostelería y la restauración y sobre otros sectores como los fabricantes y los distribuidores tratando de llegar a acuerdos voluntarios con ellos. Lo que constituye un gran agujero del Plan en este aspecto es que ni siquiera se apuntan las medidas concretas en que consistirían dichos acuerdos o la normativa obligatoria que se elaboraría en su defecto.

A este respecto nos parece fundamental convenir o, en su caso, imponer una cierta estandarización de envases, que es la condición de partida para su adecuada reutilización. Junto a esto habría que definir incentivos económicos o fiscales para las empresas que alcanzaran determinados niveles de envases con circuitos de reutilización, así como trabas o impuestos a los productos en envases de usar y tirar. No hay porqué pensar, además, solo en el vidrio como material y en las bebidas como producto. Existen, si se actúa, amplias posibilidades de cambiar las tendencias respecto, por ejemplo, del uso del plástico reutilizable en productos de limpieza, aseo u otros, o en relación con los envases de transporte o terciarios en alimentación y en muchos otros sectores que cada vez usan embalajes más complejos y de un solo uso.

Antes decíamos que era significativa la escasa cifra de 25.000 millones para prevención. Pues bien, comparémosla con la cifra de 96.000 millones que se prevén para incineración, que ciertamente ocupa muy poco espacio en el borrador del Plan, pero que a nuestro juicio debería desaparecer de él, entre otras muchas razones, expuestas en muchos otros documentos y foros, porque se lleva la quinta parte del presupuesto.

Se prevén 4 nuevas incineradoras (ya previstas por las respectivas Comunidades Autónomas) y se plantea el cierre de otras 4 que según el MIMAM no cumplen la legislación. Lo que no sabemos es, si no cumplen la legislación ¿porqué no están cerradas ya? o si han sido sancionadas o no por incumplir la normativa de emisiones de las incineradoras.

En relación con la recuperación y gestión de los envases el Plan no aporta muchas novedades con respecto a las determinaciones de la ley comentada antes, y lo dicho entonces vale también ahora para lo referente a lo que llaman "Programa Nacional de Residuos de Envases y Envases Usados" que está incorporado en el propio Plan.

Respecto del reciclaje de otras fracciones inorgánicas de la basura las actuaciones previstas por el Plan parecen adecuadas, pero los objetivos de recuperación previstos, un 19´5% en el 2001 y un 25% en el 2006 (incluyendo envases) son extremadamente conservadores. Es preciso articular otras medidas de choque que permitan incrementar esos porcentajes y evitar, por tanto, el vertido, aunque sea tan controlado como parece establecer la Directiva 99/31/CE.

5. EL COMPOSTAJE

La recuperación de la materia orgánica había recibido hasta ahora escasísimos apoyos públicos. Solo algunas entidades locales aisladas y, más recientemente, algunas Comunidades Autónomas en sus planes de residuos se habían decidido a apoyar el compostaje. Este Plan Nacional toma en consideración esta importante fracción de la basura y, aunque los objetivos de recuperación previstos no son nada audaces (un 40% para el 2001 y un 50% para el 2005), sí que establece algunas actuaciones a las que hay que dar la bienvenida.

Entre ellas el "apoyo a la recogida selectiva de la materia orgánica en origen", aunque habrá que estar atentos a la intensidad de ese apoyo. Mejor habría sido establecer con carácter normativo la recogida selectiva de la misma para municipios de más de 5.000 habitantes y asegurar en el Plan la financiación de las plantas de compostaje, de la recogida selectiva en los municipios pequeños y todos lo demás. Esperemos que no consideren recogida selectiva de materia orgánica a la recuperación de esta en la bolsa de "resto", allí donde existe implantada la bolsa "amarilla" de envases. No dejaremos de insistir en que la recogida selectiva de los restos orgánicos ha de ser diferenciada para poder elaborar un compost comercial y con una composición adecuada.

Nos parece interesante la constitución de un Centro Nacional para el Compostaje y llamamos la atención de la escasa esperanza que se deja entrever en el texto del Plan en cuanto a su utilización en la agricultura.

1. Con una simple política de gestión no se puede atajar el problema del desmesurado incremento de los residuos urbanos. Es preciso actuar sobre la producción y la distribución y para ello hay que implementar decididas medidas económicas, fiscales y normativas, frenando los procesos de globalización productiva y comercial, apostando por economías más locales, con circuitos cortos de comercialización y actuando contra una alimentación tan industrializada que, además de perjudicar nuestra salud, genera un gran volumen de residuos.

2. Es necesario dar un giro hacia la gestión pública de las basuras, que además de suponer mejores condiciones laborales para los trabajadores del sector, implica una gestión de las mismas más planificada y con una mayor atención a las necesidades sociales y ambientales. Es preciso, eso sí, favorecer a las empresas y entidades de economía social que hacen una gran labor no solo de recuperación de determinados materiales sino de tipo humano y social. Las grandes empresas del sector tienden a optar por las tecnologías más duras (incineración, grandes plantas de clasificación y tratamiento..) que generan poco empleo y no son la mejor opción para la gestión y no tienen ningún interés, lógicamente, en políticas de prevención.

3. Hace falta una normativa, o en su defecto medidas administrativas, más estricta, que limite determinados materiales y determinados usos y prácticas.

4. Hay que actuar también sobre el consumismo y sobre la publicidad que lo incita. El excesivo consumismo, productos poco duraderos y modas pasajeras hacen que muchos objetos vayan enseguida a la basura, con lo que se incrementa el volumen de la misma.